«Это позволит отсечь немотивированные и заказные визиты проверяющих», - резюмировал президент и поручил выработать к 2015 году все решения, связанные с переходом к новой системе ограничений.
Такие решения сейчас собирает и анализирует Министерство экономического развития, готовя законопроект о государственном контроле и надзоре. Свое видение проблемы в специальном докладе изложил и Институт государственного и муниципального управления Высшей школы экономики. Положения этого доклада также должны лечь основу законопроекта, который готовит Минэкономразвития.
Триллионы убытка за… «собачий хвост»Сейчас в исполнении надзорных функций занято до 30% федеральных государственных служащих. Если учитывать работу по выдаче многочисленных разрешений и согласований, то все 80–90% от общего числа только гражданских (т.е. не занятых обеспечением безопасности и обороны) служащих.
Принятый в 2008 году закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…» (294 ФЗ) позволил сократить в 3 раза количество внеплановых проверок и время приостановки работы организации в среднем с 4 до 1 недели в год. Но и это не помогло. Издержки бизнеса от лишнего контроля сейчас оцениваются организацией ОПОРА России до 7,5% ВВП, то есть почти 4,6 трлн рублей.
Одна из проблем, которую ученые ВШЭ предлагают решить с помощью нового закона (придет на смену 294 ФЗ) – это установление системы оценки рисков при проверках. Дело в том, что сейчас одинаково проверяются и крупный завод, и ларек. Например, ветеринарную клинику в Московской области Россельхознадзор оштрафовал на 300 тысяч рублей за то, что были обнаружены «биоотходы» массой 300 грамм (собачий хвост). Предприниматель поплатился за это суммой в 700 тысяч рублей. Такой же штраф был начислен крупному мясокомбинату, сотрудники которого закопали в землю несколько тонн пропавшего мяса.
Другое ключевое предложение ученых ВШЭ – инвентаризация всех надзорно-контрольных актов. Сейчас действуют тысячи нормативов, изданных еще при СССР и утративших давно актуальность ввиду новых технологий. Но инспектор в любой момент может наложить штраф за их неисполнение. А предприниматели в то же время заявляют о сотнях нормативов, которые противоречат друг другу.
Вот простой пример, который вскрывает все эти проблемы сразу, демонстрируя наглядно потери и бизнеса и государства. В Костромской области Роспотребнадзор оштрафовал на 150 тысяч ателье по ремонту одежды, в котором работают всего три человека и которое имело оборот в 40 тысяч рублей в год. Разумеется, микропредприятие разорилось из-за непосильного штрафа, наложенного за отсутствие учета хлопковой пыли, образующейся в результате ремонта одежды (от работы швейной машинкой). Такие нормы по сути можно предъявить любому магазину одежды (трясут же ею при примерке), хотя в СССР они действовали только для текстильных предприятий. Но смекалистый инспектор порылся в архиве – и нет больше ателье. Поэтому главный вопрос: а возможно ли три года заниматься бизнесом, ничего не нарушая и реально, и формально? Пока вряд ли.
«Полезная» административная реформаВот парадокс: согласно статистике самих надзорных органов, доля охваченных плановыми проверками субъектов составляет всего 4% (у МЧС и Роспотребнадзора 15-18%). Это значит, что одна проверка организации проводится в среднем раз в 25 лет. Вроде бы почти полное отсутствие контроля. На самом же деле, по данным бизнес-омбудсмена Бориса Титова, у среднестатистического российского предприятия число проверочных дней может достигать до ста в год. То есть мы имеем дело со скрытой системой контроля, не фиксируемой властью.
Отсюда и причина всех бед бизнеса: устаревшая система надзора, которую и предлагается модернизировать. В сущности это предлагалось и ранее, когда в 2010 году создали при правительстве комиссию по реформе административного контроля. Работу ее отслеживает Минэкономразвития (считает, что сейчас она выполнена на 60%). Но как отслеживает – по числу изданных актов, а не по эффективности этих актов.
В итоге, вот во сколько такая «реформа» может обойтись для бизнеса. Вместо сокращения административного давления Минсельхоз России принял решение (это засчитано ему в плюс), обязывающее получать сопроводительные ветеринарные документы не только на сырье, но и на готовую продукцию. По новым правилам, которые вступят в силу в марте 2015 года, на каждом этапе производства, перемещения сырья и готовой продукции надо получать дополнительные сертификаты, за которые необходимо заплатить. По данным предпринимательских объединений, например, рыбопромысловым компаниям только Дальнего Востока придется ежегодно направлять на эти цели примерно 36 млрд рублей! Для молочников затраты могут достичь 24 млрд рублей в год, а например «X5-Ритейл групп» оценивает свои потенциальные затраты на выписку и оформление ветеринарных документов в сумму около 3 млрд рублей в год.
Всему виной – «палки»Одной из причин такого положения дел является отсутствие адекватного целеполагания и показателей оценки работы ведомств, – считают в ВШЭ. В планах и отчетах ведомств используются показатели объема выполненной контрольно-надзорной работы (количество проверок, выявленных нарушений, контролеров и прочее). То есть те самые «палки». При этом полностью отсутствует учет, характеризующий реальный эффект контрольной деятельности государства, — например, регистрация случаев причинения вреда (ущерба) в подконтрольной сфере. По данным НИУ ВШЭ, в России сейчас существует 133 самостоятельных вида контроля, при этом единый перечень его видов отсутствует. В 2013 году, по данными самих органов власти, было проведено 2,6 млн проверок. В исполнении контрольных функций задействовано как минимум 123 тысячи контролеров (на всех уровнях власти), что требует порядка 117 млрд рублей бюджетных расходов.
Что же желать?Ключевое предложение готовящегося законопроекта – ликвидация многих видов контроля с заменой их на общественный. Мы живем в ситуации, когда контрольные функции на протяжении многих лет накапливались, возникали ситуативно либо сохранялись с советского времени, появлялись в результате реакции на разовые чрезвычайные происшествия (как в случае с Минсельхозпродом). У каждого «солидного» контролирующего органа есть в запасе сотни фотографий, кейсов, описаний глобальных разрушений, аварий, катастроф для доказательства безусловной необходимости сохранения контроля. Например, за время действия 294 ФЗ, который запретил более 70 видов контроля, 25 уже «отыграно назад».
Поэтому ученые ВШЭ предлагают на законодательном уровне установить систему оценки рисков от контрольно-надзорной деятельности. Там где риск минимален или его вовсе нет (как в случае с ателье) – полностью исключать контроль. Для атомных станций, например, химкомбинатов и прочее следует оставить федеральный надзор. А для мелких производственных предприятий и торговых – перевести на муниципальный уровень. Логика в том, что мэры городов заинтересованы в сохранении бизнеса (бюджет получает налоги), а федеральные ведомства – нет. В конце концов, мэру и отвечать перед избирателями и законом в случае ЧП.
Вот факты: в 2013 году нарушения, связанные с непосредственной угрозой причинения вреда или со случаями причинения вреда, выявлены лишь у 10% проверенных хозяйствующих субъектов. То есть в остальных 90% случаев проверяющие органы шли «вслепую», на объекты, где не было нарушений. Значит, проверять необходимо тех, кто действительно опасен или в силу высокой вероятности нанесения ущерба, или в силу масштабов деятельности.
Согласно взвешенной экспертной оценке, переход к оценке рисков при определении параметров контроля примерно позволит снизить на 40% количество проверок, на 30% количество контролеров, на 20% расходы государства. При этом ущерб от деятельности экономических субъектов как минимум не увеличится, а возможно и сократится. Но оценку снижения издержек бизнеса должны оценить сами предприниматели.
Чтобы все про все зналиПомимо риск-менеджмента и инвентаризации противоречивых и устаревших нормативов ВШЭ предлагает обеспечить доступность правовой информации. В дополнение к единому порталу проверок, который сейчас создает Генпрокуратура, предлагается организовать и портал нормативов. Проблема в том, что многие новые правила, за которые бизнес можно оштрафовать, не публикуются вовсе. Например, некоторые ГОСТы и СанПИНы. Даже если публикуются – не всякий за ними уследит. А значит, любой чиновник, зная об издании нового требования, может брать папку в руки и идти на «сенокос».
Но единый портал нормативов предлагается устроить так, чтобы была и система настройки оповещений об изменениях в любых правилах. Задача трудная, но решаемая. Программисты в принципе могут настроить портал так, что если вы занимаетесь, например, выпечкой, вам изначально выдадут всю информацию о том, за что могут наказать. А потом на электронную почту будут приходить сообщения об изменениях правил. Сюда же можно пожаловаться на необоснованно предъявленные инспектором требования и отследить наказание. Кстати, этот же портал сможет выявить дублирующие или противоречащие друг другу нормативы. Справиться с такой естественной инвентаризацией правил можно только с помощью бизнеса, чиновники в этом совершенно не заинтересованы. Как и в самой модернизации надзорной деятельности – в этом и заключается главная ее проблема в будущем.
