«Борьбу с терроризмом мы рассматриваем как часть более широкой системы мер противодействия ему»
10 лет назад 6 марта принят федеральный закон «О противодействии терроризму», который укрепил правовые и организационные основы борьбы с чумой XXI века. Как рождался этот документ? Что ему предшествовало? Как перекрыть пути боевикам запрещенного в России ИГ на Северный Кавказ? На эти вопросы «ВПК» ответил президент Клуба военачальников Российской Федерации, генерал армии, доктор экономических наук Анатолий Куликов.
– Анатолий Сергеевич, вы имели самое непосредственное отношение к разработке закона против терроризма. В чем была суть проблемы?
– В новой России мы столкнулись с таким грозным явлением, как сепаратизм. Получив первый отпор на Северном Кавказе, сепаратисты взяли на вооружение террористические формы борьбы, чем тут же воспользовались международные эмиссары. Были задействованы афганский опыт и разветвленная сеть баз по подготовке боевиков на территории Пакистана, Афганистана. Началась засылка так называемых повстанцев на Северный Кавказ, в другие регионы страны, в том числе через Панкисское ущелье в Грузии.
Мы тогда фактически не имели никакого опыта борьбы с этой чумой ХХ–XXI веков. Самый первый закон был принят, но мы боролись с терроризмом, как говорится, постфактум. Теракт случился – создавался штаб, определялся его руководитель (из МВД или ФСБ). Были предусмотрены расчеты в силовых структурах на случай ЧП, но не было детализации, никто не знал, кто чем будет руководить, и т. д. Так продолжалось длительное время, вплоть до захвата шведского посольства в Москве и убийства одного из наших сотрудников. Тот случай показал, что сил и средств недостаточно, мы плохо подготовлены. А теракт в Беслане в сентябре 2004 года окончательно заставил политическое руководство и силовиков прийти к выводу: эффективной системы противодействия терроризму у нас нет.
– Как мы вообще оказались в подобной ситуации? Понимание этого очень важно для того, чтобы не наступать на те же грабли.
– Дело в том, что социальные, политические и экономические последствия распада СССР породили множество негативных явлений. Наиболее трагические из них – разгул преступности и бандитизма, сепаратистские проявления в национальных образованиях (подогретые и даже поощренные известным выражением: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»), массовые «зачистки» русскоязычного населения в ряде северокавказских республик, похищение людей, присвоение денежных средств с помощью фальшивых авизо. Были не вполне ясны перспективы российской государственности, внутри гражданского общества ожили дремавшие антагонизмы, мгновенно поддержанные зарубежными экстремистскими силами. С началом конституционного кризиса и военного конфликта в Чечне граждане России испытали затяжной ужас от беспрецедентных террористических атак с захватом больших групп заложников (в больницах Буденновска – 2000, в Кизляре – более 3000), от взрывов многоквартирных домов в Москве, Буйнакске, Каспийске, Волгодонске и др. Можно вспомнить также о нападениях на органы государственной власти и правопорядка, теракты в московском метро и театральном центре на Дубровке, подрывы пассажирских поездов и самолетов. Все это поставило на повестку дня вопрос о необходимости законодательного регулирования противодействия терроризму, который стал повседневной реальностью.
Ущерб, который несут теракты, измеряется огромными суммами. Но не поддаются оценке человеческие утраты. Так, в результате только широко известных террористических атак, совершенных в РФ, погибли 3005 человек, ранены – 6394. Точность этих цифр весьма относительна, ведь судьбы пострадавших от ран и увечий никто не отслеживает. Следовательно, погибших значительно больше, чем называется в первые дни после терактов. Причем в эту статистику не входят боевые потери личного состава Вооруженных Сил, внутренних войск и правоохранительных органов в ходе контртеррористической операции (КТО). А это еще тысячи оборванных молодых жизней.
Повторю: в 90-е годы в стране отсутствовало антитеррористическое законодательство. Вплоть до 1 января 1997 года действовал Уголовный кодекс РСФСР, доставшийся от прежней жизни. Судебно-правовая культура и власть (политическая, экономическая) выстраивались на новом фундаменте еще не устоявшейся государственности.
– Вы прошли через чеченскую войну, видели страдания людей. А как все это воспринималось в тиши властных московских кабинетов?
– Я уже был заместителем председателя Комитета по безопасности Государственной думы, и мы давно предлагали разработать закон о противодействии терроризму. Не о борьбе с ним, а именно о противодействии, поскольку это понятие гораздо шире. Мне поручили возглавить рабочую группу по подготовке нового закона. Высказывались самые разные мнения по формулировкам понятийного аппарата: в мире дано свыше 100 определений теракта. Но жизнь показала, что в основе борьбы с терроризмом должны лежать превентивные действия, то есть система мер, направленная на предупреждение преступлений.
Первым шагом в этом направлении стал принятый в 1998 году федеральный закон «О борьбе с терроризмом», определивший основные принципы работы, компетенцию органов государственной власти. Не умаляя его роли (на определенном этапе он выполнил свое предназначение), скажу, что со временем выявились и недостатки. Прежде всего он был направлен на реализуемый или уже осуществленный террористический замысел, а полномочия по его пресечению возлагались только на силовые структуры, которые действовали разрозненно, без надлежащей координации.
Именно это обстоятельство указало направление, по которому следовало совершенствовать законодательство: создать целостную систему мер предупредительного характера, организовать управление этой деятельностью, четко определить компетенцию и ответственность органов государственной власти и должностных лиц на федеральном уровне, в субъекте, на местах, а также ограничения гражданских прав в чрезвычайной ситуации.
Разработка законопроекта проходила в горячих спорах. Многие положения требовали ментальных изменений, посягали на незыблемость устоявшихся институтов. Кое-кто считал неприемлемым привлечение Вооруженных Сил к борьбе с террористическими формированиями на территории РФ и за ее пределами. Трудно воспринималось положение о единоначалии в принятии решений и руководстве КТО.
Острыми дискуссиями сопровождалась работа над понятийным аппаратом. Но в результате удалось дать точную формулировку терроризма. Это определило концепцию и логику законопроекта. Анализ терроризма, пустившего корни на Кавказе и совершавшего набеги на Центральную Россию, позволил выявить и законодательно закрепить такой неотъемлемый признак явления, как идеологическая мотивация.
Было решено, что под терроризмом должна пониматься идеология и практика насилия. То есть система взглядов, выражающих интересы определенной организации или сообщества, направленная на совершение противоправных действий для достижения определенных целей. Следовательно, терроризм, террористическая деятельность, теракт – явления и понятия, связанные между собой, но разные. Они по-своему проявляются во времени и пространстве, значит, и методы противодействия должны быть отличны. Этот «расщепленный» взгляд на явление позволил нам по-другому сформулировать реакцию государства, а именно: рассматривать борьбу с терроризмом как часть более широкой системы мер противодействия ему.
Ныне действующий закон «О противодействии терроризму» (от 6 марта 2006 года) максимально учел опыт борьбы с подпольем на Северном Кавказе, положения международных конвенций, которые наша страна ратифицировала, взяв на себя обязательства по приведению национальных норм в соответствие с международными. Принципиальное отличие, повторю, в определении терроризма как явления. Если раньше он рассматривался как теракт (взрыв, пожар, поджог с целью запугивания, угрозы, насилие…), то мы дали определение: «Терроризм – это идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий». Это позволило принимать превентивные меры к преступникам на этапе разработки замысла.
Новый закон можно рассматривать как правовой акт, регулирующий три состояния или деятельности уполномоченных органов государства в противодействии терроризму: профилактические и предупредительные меры по обеспечению безопасности и защите прав граждан, контртеррористическая операция, минимизация ущерба и ликвидация последствий, включая социальную реабилитацию участников и пострадавших в ходе КТО.
– Как после выхода закона изменилась организационная структура сил и средств, привлекаемых к борьбе с терроризмом?
– Указом президента «О мерах по противодействию терроризму» (15 февраля 2006 года) был учрежден Национальный антитеррористический комитет (НАК) под председательством директора ФСБ. Утверждены состав и Положение о НАК. В субъектах РФ созданы антитеррористические комиссии, их возглавляют руководители высших исполнительных органов государственной власти.
Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных структур по борьбе с терроризмом, а также для управления операциями образованы:
-в составе НАК – Федеральный оперативный штаб (ФОШ). Его руководителя назначает председатель НАК. Решения ФОШ, принятые в соответствии с его компетенцией, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в его состав;
-оперативные штабы в субъектах РФ, возглавляемые руководителями территориальных органов ФСБ.
Указом № 664 от 26 декабря 2015 года образованы оперативные штабы в морских районах – в Каспийске, Мурманске, Петропавловске-Камчатском, Симферополе и Южно-Сахалинске. Их возглавляют, как правило, руководители пограничных органов ФСБ в зонах ответственности.
– 10 лет назад не все проходило гладко. Говорят, вас даже хотели сместить с поста после того, как вы вздумали отстаивать свою формулировку терроризма?
– Нам пытались навязать, что, мол, терроризм – это «теория и практика воздействия…» и т. п. Но я как ученый знаю, что такое теория. Это система научно обоснованных взглядов. Пришлось жестко задать вопрос в государственно-правовом управлении администрации президента: зачем же вы делаете терроризм наукой? Конечно, это не понравилось. Один из представителей управления тогда заявил, что меня надо бы убрать с руководства группой по разработке закона. Предложили эту миссию Александру Гурову. Но он сказал, что я прав. Пригласили Алексея Волкова, но и он отказался, разделив мою точку зрения. А время подпирало. Тогда собрали совещание в Комитете по безопасности у Васильева. Там-то окончательно пришли к консолидированной формулировке, что терроризм – это не теория, а идеология насилия. Кстати, на зарубежных форумах я всегда находил поддержку этой своей позиции.
Закон определил вертикаль государственной системы и компетенцию в сфере противодействия терроризму: президент – правительство – федеральные министерства и ведомства – органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. Устанавливалась персональная ответственность начальников всех уровней. Ведь что произошло в Беслане и почему это так возмутило политическое руководство страны, в первую очередь президента? Представьте: два дня идет захват заложников, а руководителя операции нет.
Тот теракт высветил массу недостатков, в том числе на самом высоком уровне. Как мне рассказывали, некоторые руководители силовых ведомств прилетали в Беслан и, не пробыв суток, возвращались в Москву. Как итог – большое число жертв. Это не позволяет считать ту операцию успешной. И всем пришлось задуматься над выработкой стройной антитеррористической стратегии – такую задачу поставил президент. Но даже после этого те, кто был против персональной ответственности, не сдались. Уже при третьем чтении законопроекта кое-кто попытался выбросить это положение, причем за моей спиной. Пришлось поговорить самым строгим образом с представителем аппарата Комитета безопасности Госдумы. До сих пор считаю: то была не техническая ошибка, а желание некоторых должностных лиц уйти в тень.
6 марта 2006 года закон был подписан и сразу же создан Национальный антитеррористический комитет, без чего все осталось бы на бумаге.
– Что в соответствии с этим законом вменялось Вооруженным Силам РФ, чего раньше не было?
– Обеспечивалось правовое регулирование их применения на территории страны и за ее пределами (статьи 6–10 ФЗ). Это пресечение полетов воздушных судов, используемых для теракта либо захваченных; пресечение терактов во внутренних водах и в территориальном море РФ, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе РФ, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства; участие в проведении КТО; пресечение международной террористической деятельности, в том числе за пределами территории страны. Численность контингента, районы пребывания, задачи, сроки и порядок замены или отзыва определяются президентом.
Все разноведомственные военнослужащие, сотрудники, специалисты от начала и до окончания КТО переподчинялись ее руководителю. Особо отмечу, что выдвигаемые террористами политические требования не рассматриваются. Тела боевиков, погибших при пресечении терактов, родственникам не выдаются, места погребения не сообщаются. Конституционный суд РФ признал норму законной. Мотивация – не превращать места их захоронения в объекты поклонения, а равно и вандализма.
Законом установлен запрет на деятельность организаций, цели или действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма. Структура, признанная по решению суда террористической, подлежит ликвидации. Это распространяется и на территориальные отделения. Ведется единый реестр запрещенных организаций, который публикуется в «Российской газете» и на сайте НАК (http://www.fsb.ru/fsb/npd/terror.htm). В настоящее время в реестре значится 24 организации, деятельность которых в РФ преследуется.
– И все же, несмотря на принимаемые меры, вероятность терактов, к сожалению, сохраняется, нарушается основополагающее право человека на жизнь…
– Поиск эффективных стратегий продолжается, так как сам терроризм меняет тактику, способы и объекты атак. В частности, упоминавшийся декабрьский указ президента «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму» отражает изменения в содержании вызовов и реальных и потенциальных угроз национальной безопасности.
За время действия новой стратегии мы получили доказательства своевременности и правильности принятых решений. С 2006 по 2015 год зарегистрировано 9000 преступлений террористического характера, в том числе 340 терактов, из них 161 – организованной преступной группой. Выявлены и привлечены к ответственности 5300 лиц, совершивших преступления террористического характера.
В целом количество актов терроризма в первые годы после принятия закона заметно уменьшилось, однако в 2014–2015 годах возросло более чем вдвое. И хотя их доля в структуре тяжких и особо тяжких преступлений за упомянутый период составила около 0,16 процента, масштабы бедствий и наносимого ущерба несопоставимы ни с какими другими посягательствами, так как уносят человеческие жизни, надолго травмируют сознание, психику и память населения. Но именно выявление преступлений террористической направленности говорит о том, что закон действует и довольно эффективно. Недавний случай, когда в Екатеринбурге правоохранительные органы вышли на след и захватили игиловцев, которые готовили теракты в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Москве, тому свидетельство.
Означает ли это, что подобные ЧП не повторятся? К сожалению, нет. Требуется огромная работа по профилактике борьбы с терроризмом, начиная от мероприятий в школах и заканчивая институтами, ЖЭКами, ЧОПами, выступлениями в СМИ и т. п. Мы не вправе терять бдительность, а должны только наращивать ее.
– Как вы объясняете появление запрещенного в России ИГ и привлекательность отдельных лозунгов террористов для части молодежи?
– Дело в том, что с начала XXI века мир находился в ожидании преимуществ глобализации, трансграничных культурных и научных обменов, предвосхищал прогресс технологий и очередные достижения цивилизации. В то же время здравомыслящие политики и эксперты предупреждали о возможности новых вызовов, призывали к единству в борьбе с терроризмом как всеобъемлющей угрозой человечеству, но не встретили полного понимания. В чем не ошиблись? В том, что исламизм, движимый идеологией варваров, становится глобальной угрозой для государств, наций, культур, религий. Сегодня ДАИШ-ИГИЛ представляет собой даже более изощренную форму терроризма, чем тот традиционный, который мы считали относительно изученным. Даже сектантская сеть «Аль-Каиды» не посеяла столько горя, сколько уже принесло и еще принесет ИГ, хотя его корни в «Аль-Каиде», созданной спецслужбами США. Это во-первых.
Во-вторых, лукавые политики не видели терроризм там, где он совершал атаки и сопровождался огромными жертвами, или называли этим словом процессы, которые таковыми не являются (например в Новороссии), и тем самым запутывали общественное сознание в оценке реалий, перечеркивали идею партнерства в угоду политическим интересам. Поэтому так важно сотрудничать, подключать народную дипломатию. Поэтому же недопустимы манипуляция понятиями, практика двойных стандартов.
В-третьих, одна из причин «цветных революций», о которой мало говорят, – социальная. Слишком велик разрыв между бедными и богатыми. По некоторым данным, в сегодняшнем мире 87 семей владеют и управляют всеми его богатствами. Число бедных продолжает расти, что позволяет идеологам террористов играть на этих фактах, используя для вербовки новых адептов из такой социальной среды.
В-четвертых, после распада СССР США стали вынашивать идею мирового господства, для чего им понадобился механизм абсолютного управления через создание в слабых государствах управляемого хаоса. Это позволяет достичь не только политических, военных, но и экономических целей. Например, печатание стодолларовой купюры и ее эмиссия стоит всего 12 центов. Но с помощью этих бумажек США получают доступ к мировым запасам полезных ископаемых, дешевой рабочей силе. То есть живут за счет других стран, что является современным неоколониализмом.
Наконец, в-пятых, игиловцы, обрабатывая новобранцев, указывают им на пьянство, разврат, стяжательство, коррупцию современной западной цивилизации, призывая таким образом к борьбе с неверными. Но тем самым превращая их в настоящих палачей, убивающих без суда и следствия стариков, женщин, детей, занимающихся работорговлей, казнями христиан и т. п. Говоря о высокой морали в будущем халифате, они на практике превратились в извергов рода человеческого, что наглядно показали в Сирии.
Если кто-то считает, что все это далеко и нас, мол, не коснется, то глубоко заблуждается. Лишь один пример. В прежние годы на турецкие деньги в России построены и финансируются десятки школ, которые сегодня продолжают проводить в жизнь именно такую идеологию. Почему мы спокойно относимся к этому и почему не чувствуют опасность люди, отвечающие у нас за государственную безопасность?
Всем нам нужно признать как неотвратимую данность: именно противодействие терроризму будет определять дальнейшие гарантии человечества в сфере всеобщей безопасности.
